дробовики.
заявка на кредит Тинькофф

Вы читаете: Обзоры

Обзор Кодекса Административного Судопроизводства

Оценить эту статью
(0 голосов)

Обзор Кодекса административного судопроизводства РФ

Реформа судебной системы в России мероприятие перманентное, она никогда и ничем не кончается. Кто хотя бы немного знаком с историей российского судопроизводства знает, что по существу это история судебных реформ плавно перетекающих из одной в другую. 

С точки зрения диалектики – это нормально. Общественные отношения не стоят на месте, они развиваются, видоизменяются и вслед за ними должна изменяться и судебная система как один из регулятор общественных отношений. Другое дело, когда реформа делается ради самой реформы, только потому что поставлена такая задача.

Законодательная система делится на два основных "континента" – материальное право и процессуальное право. Материальное право предписывает как должно поступать в тех или иных случаях общество, а процессуальное определяет, что делать, если члены общества не поступают так как предписано материальным правом. 

Материальное право, особенно в последние годы, терпит масштабное обновление и это, по большей части, нужный и своевременный процесс, продиктованный теми самыми изменениям общественных отношений. Столпы материального права — это - Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях. Материальные кодексы, а особенно первые два, за последнее время претерпели кардинальные изменения и это было вызвано объективной необходимостью. Общество развивается настолько стремительно, что кодексы, созданные в середине 90-х годов прошлого столетия, уже не могут эффективно регулировать правоотношения. Возникают явления, которых еще 10-15 лет назад просто не было. Такие изменения законодательства можно только приветствовать.

Однако изменения, которые касаются процессуального права, более продиктованы не экономическим законами развития, а определенным курсом государства, а иногда и перераспределением влияния в различных сферах государственной власти. Это мы видели на примере реформирования системы арбитражных судов.

Судопроизводство в РФ можно разделить на две ипостаси – уголовное судопроизводство и гражданское судопроизводство. Вопросы судопроизводства регламентируются соответствующими процессуальными кодексами, которые часто выступают в качестве процессуального отражения материального кодекса. Например, материальные вопросы уголовного права регулирует Уголовный кодекс РФ, а процессуальные вопросы того же уголовного права – Уголовно-процессуальный кодекс РФ.


В гражданском судопроизводстве структура немного сложнее. В гражданском судопроизводстве фигурируют две ветви – производство судов общей юрисдикции и арбитражное производство. Арбитражное производство занимается исключительно вопросами экономических споров и имеет собственный кодекс судопроизводства по таким делам – Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Производство в судах общей юрисдикции основано на нормах Гражданско-процессуального кодекса РФ. 

Таким образом, в системе судопроизводство издавна сложилась традиция – каждому судопроизводству свой кодекс. Но нельзя сказать, что каждый материальный кодекс имеет своего процессуального собрата. С материальными кодексами такой афоризм не работает. Например, Налоговый кодекс РФ не имеет Кодекса о налоговом судопроизводстве, также как и Трудовой кодекс не имеет Кодекса о производстве по трудовым делам. Производство по спорам, возникающим в этих областях права, подчиняется ГПК РФ или АПК РФ, в зависимости от характера спора. 

В виду такой несправедливости и в юридическом сообществе, и в депутатском корпусе часто возникают побуждения дать каждому материальному кодексу свой процессуальный кодекс, и даже выделить ему отдельное от уголовного и гражданского судопроизводства. 

Идея о создании отдельной судебной ветви – административных судов существует очень давно, и она имеет свое обоснование. Действительно, ни суды общей юрисдикции, ни тем более арбитражные суды не приспособлены для эффективного осуществления правосудия по административным делам. И не, потому что эти дела такие сложные, причина совсем в другом. Материальной основой, как для гражданского судопроизводства, так и для арбитражного является Гражданский кодекс РФ. Это главный документ, устанавливающий приоритет либеральной доктрины. Его основной принцип – равноправие субъектов гражданского права. Здесь исключены отношения властиподчинения, даже государственные структуры, действующие в рамках гражданского права, не наделяются властными полномочиями.

Совсем иным образом обстоит дело с административными отношениями, материальной основой которых является КоАП РФ. В отличие от гражданских, административные правоотношения могут возникать не только по собственной воле, но и вопреки воле участников. Данный кодекс (КоАП РФ) как раз основан именно на отношениях подчинения участников административных отношений органам власти. И если для гражданских правоотношений действует принцип "все, что не запрещено – разрешено", то в административных отношениях принцип прямо противоположный – "все что не разрешено, запрещено". 

Именно полюсная противоположность этих принципов и является основным мотивом для выделения административного судопроизводства в отдельную ветвь. 

Если бы так случилось, то я, скорее всего, встал бы на сторону такого выделения. Но случилось по-другому. 

В 2014 г. в думу был внесен законопроект, а впоследствии принят Федеральный закон от 08.093.2015 № 21-ФЗ который вводит в действие процессуальный кодекс - Кодекс административного судопроизводства.

В пояснительной записке к законопроекту законодатель так обозначил свои мотивы: "представляется недопустимым правовое статуирование самостоятельного вида судопроизводства (административного) нормами процессуального Кодекса иной отраслевой принадлежности (ГПК и т.п.)".

Однако дальше этого идти не рискнули и новая ветвь судебной власти, то есть административные суды, так и не образовались. 

Передача дел.

Было бы ошибкой утверждать, что теперь все судебные процессы, вытекающие из административных правоотношений, будут регулироваться исключительно нормами КАС РФ. Как сказано в п.4 ст.1 КАС РФ, на дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации или арбитражных судов положения КАС РФ не распространяются. 

Распространенное заблуждение, что КАС РФ пришел на смену КоАП РФ. Это не так, КАС РФ не отменил и не заменил КоАП РФ, прежде всего потому, что КоАП РФ это, в основном, материальный кодекс, который, хотя и имеет процессуальные нормы, но это нормы внесудебного администрирования. А КАС РФ это, прежде всего, свод судебных правил.

Более того, те процессуальные нормы касающиеся вопросов производства по делам об административных правонарушениях, которые содержались в КоАП РФ так в нем и остались. Почему они перешли в КАС РФ и где здесь логика непонятно.

Поэтому новый кодекс следует воспринимать как еще одни кодифицированный свод судебных правил, которые будут применять исключительно суды общей юрисдикции при осуществлении правосудия наряду с уже имеющимися УПК РФ и ГПК РФ.

Прежде всего, стоит сказать, в отношении каких категорий споров будет применяться КАС РФ, ведь споры из административных правоотношений регулируются и ГПК РФ и АПК РФ и КоАП. Про то, что подведомственность арбитражных судов новый кодекс не затронет, мы уже сказали. Все споры, вытекающие из административных отношений и подведомственные на сегодняшний день, согласно АПК РФ, арбитражным судам, по прежнему будут рассматриваться арбитражными судами и по правилам раздела III АПК РФ. 

ГПК пострадал больше, все те категории дел, которые содержались в ГПК РФ и именовались делами, возникающими из публичных правоотношений, будут изъяты из сферы регулирования ГПК РФ и переданы в КАС РФ. 

А вот дела об административных правонарушениях так и останутся в ведении КоАП РФ. Кроме того, производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов по-прежнему будет регулироваться Бюджетным кодексом РФ. 

Новые правила.

Согласно положениям КАС РФ введены новые понятия: "административное дело" и "административное исковое заявление", а стороны при этом именуются как "административный истец" и "административный ответчик". Причем к административным истцам могут относиться граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации. В отдельных случаях, административными истцами могут быть органы государственной власти, избирательные комиссии, комиссии референдума, должностные лица.

КАС РФ предусмотрел возможность применения технических достижений. В ходе каждого судебного заседания в первой и апелляционной инстанциях помимо протоколирования в письменной форме ведется аудиопротоколирование. Кодексом также предусмотрена возможность использования электронных документов и систем видеоконференцсвязи, что позволит ускорить рассмотрение административного дела.

Вызывает интерес введение нетипичных для рассмотрения дел в первой инстанции. 

Предъявите диплом!

Интересным нововведением КАС РФ стали специальные положения о представительстве. Впервые в не уголовный процесс введены квалификационные ограничения для судебных представителей - они должны иметь высшее юридическое образование. При участии представителя в административных делах ему придется предъявить суду диплом о высшем юридическом образовании.

При подписании административного искового заявления представителем к исковому заявлению должна быть приложена копия диплома об образовании.

Физические лица, за исключением отдельных категорий дел, смогут защищать свои интересы лично.

Административные дела от имени организаций, в том числе от имени госорганов, вправе вести руководители организаций, подтвердив соответствующие полномочия. Для руководителей госорганов проектом КАС также устанавливались квалификационные ограничения в части наличия высшего юридического образования, однако в итоговой редакции КАС данное ограничение не сохранилось. (!!!)

В свете очередной идеи о введении адвокатской монополии на представительство в судебных процессах вопрос установления ограничений для судебных представителей по административным делам наличием адвокатского статуса, также был предметом обсуждения при принятии законопроекта, но в окончательном варианте не сохранился. Депутаты решили пока ограничиться лишь квалификационными ограничениями.

Однако такое положение можно рассматривать как первый шаг по введению юридической монополии на представление в судах. При этом несомненным плюсом является отказ от монополии адвокатской, которую предлагал ввести Верховный Суд. Граждане и юридические лица оказались бы в неравных условиях, где граждане были бы обязаны пользоваться услугами адвоката, а организациям пришлось бы на некоторое время брать к себе в штат юриста.

Соломоново решение.

АПК РФ предусматривает обязанность истца направить ответчику копию искового заявления и иных отсутствующих у него документов, а к исковому заявлению приложить доказательства отправки. В ГПК РФ направление всех документов осуществляет непосредственно суд, истец обязан лишь приложить соответствующие копии для ответчика. КАС РФ принял "соломоново решение" – пусть данный вопрос решает сам истец - может либо сам направить копии документов ответчику, либо приложить их копии к исковому заявлению для отправки судом.

Суд - активный участник процесса.

Одним из главных принципов и задач судопроизводства всегда являлась необходимость обеспечения надлежащей состязательности и равноправия сторон. В КАС РФ этот принцип подвергся существенной ревизии. Причем мотивацию законодатели привели не слишком вразумительную. Как сказано в пояснительной записке к законопроекту, в целях обеспечения в административном производстве надлежащей состязательности и равноправия сторон в проекте делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. Это выражается в том, например, что суд наделяется правом инициировать истребование доказательств, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий/бездействия "может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов" (ст. 178 КАС РФ).

Не ясно, связано это с попыткой помочь гражданам как непрофессиональным участникам процесса или с иными причинами. Но факт смещения равновесия сторон третьей активной фигурой настораживает. 

Споры о кадастровой стоимости.

Данная категория споров стала весьма популярной последние годы. Дела об оспаривании кадастровой стоимости включены в компетенцию КАС РФ. С августа 2014 года данная категория дел отнесена к подведомственности судов общей юрисдикции регионов РФ. А теперь такие дела включены в компетенцию КАС РФ отдельной главой.

В части требований к составу документов, прилагаемых к административному исковому заявлению об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, в КАС РФ перенесены положения Закона об оценочной деятельности.

Разбирательства по данной категории дел часто впадали в ступор, сталкиваясь с необходимостью установления величины рыночной стоимости объекта недвижимости. По причине неоднозначности и специфики методологии оценки при наличии в рамках разбирательства по кадастровым делам споров о применении тех или иных методов оценки, обоснованности использования оценщиком тех или иных аналогов оцениваемого объекта неизбежно возникает вопрос о необходимости проведения судебной экспертизы.

Теперь, согласно нормам КАС РФ заинтересованному лицу необходимо будет предоставлять вместе с иском нотариально заверенную копию правоустанавливающего документа на объект недвижимости (свидетельство о праве собственности, договор аренды), а также отчет об оценке рыночной стоимости и положительное экспертное заключение саморегулируемой организации на отчет об оценке, не только в форме документа на бумажном носителе, но и в форме электронного документа.

Упрощенное производство.

Новый кодекс предусмотрел возможность рассмотрения дел в порядке упрощенного (письменного) производства, при котором суд ограничивается лишь исследованием письменных доказательств и рассматривает дело без вызова сторон. Упрощенное производство возможно либо по заявлению всех лиц, участвующих в деле, либо в отсутствие возражений ответчика против применения такого порядка (ответчику дается 10 дней для заявления возражений), либо по делам о взыскании обязательных платежей и санкций в пределах 20000 руб. При этом дело в порядке упрощенного производства рассматривается в течение 10 дней с момента вынесения соответствующего определения.

Резюмируя обзор нового кодекса, хочется сказать, что он не лишен привлекательных моментов. Например, учтены отработанные на практике нормы главы ГПК о производстве по делам, возникшим из публичных правоотношений. Поэтому не потребовали существенной переработки положения о возбуждении производства по делу, возвращении заявления, об оставлении его без движения или отказе в принятии заявления и т.п. предшествующие разбирательству мероприятия. Вместо использования отсылочных норм, чем грешит ГПК РФ, в нем фактически повторяются общие положения других процессуальных законов. КАС РФ предусмотрено сокращение сроков рассмотрения и разрешения административных дел, в том числе, за счет существенного сокращения сроков направления судебных документов. Все это способствует созданию эффективного судебного средства правовой защиты.
Юридическое и правозащитное сообщества неоднозначно восприняли введение нового кодекса. Многие увидели в нем тенденцию к наделению судов более широкими полномочиями, чем только судебными и возможность использования этих полномочий в интересах власти, а не в интересах гражданина.

Мне так не показалось, но и смысл выделения отдельных категорий дел в самостоятельный кодекс тоже не до конца ясен.

Конечные итоги. Что и как регулирует КАС простыми словами.

Далее перечислены категории дел регламентируемые КАС, которые рассматриваются Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства (далее  – Суды). К таковым относятся дела:

·   об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

·   об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

·   об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

·   об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

·   об оспаривании решений, действий (бездействия) экзаменационной комиссии по приёму квалификационного экзамена на должность судьи;

·   о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

·   о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;

·   о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии и иной некоммерческой организации;

·   о прекращении деятельности средств массовой информации;

·   о взыскании денежных сумм в счёт уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; 

·   о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении;

·   об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы;

·   о принудительной госпитализации гражданина в психиатрическую медицинскую организацию (в том числе о продлении срока госпитализации или  психиатрическом освидетельствовании);

·   о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулёзную организацию в недобровольном порядке;

·   о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Более того, категория дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости также подпадает под правила Кодекса (1). Важно отметить, что КАС не применяется при рассмотрении дел об административных правонарушениях и дел об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (2). Имейте в виду, что находящиеся в производстве судов дела и не рассмотренные до вступления в силу КАС РФ по правилам Гражданского процессуального кодекса РФ (далее  –  ГПК РФ) будут уже рассмотрены по новым правилам (3). Между тем часть положений КАС РФ начинает действовать с 15 сентября 2015 года, часть – с 15 сентября 2016 года, а часть – с 1 января 2017 года.

ОСНОВНЫЕ ОТЛИЧИЯ ОТ ДЕЙСТВУЮЩИХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ КОДЕКСОВ
В КАС РФ впервые появляется такое понятие, как «административное исковое заявление» (4). Сейчас в процессуальном законодательстве используются лишь такие категории, как «исковое заявление» и «заявление». Также Кодекс обозначил сторон судопроизводства как «административный истец» и «административный ответчик» (5).

 

Нововведением является норма, позволяющая направлять лицу, участвующему в деле, судебные извещения посредством sms-сообщений или по электронной почте. Такой порядок уведомления возможен лишь при наличии письменной расписки от лица с указанием его мобильного телефона или адреса электронной почты, на которые направляется извещение (6). Ранее такое право было подтверждено п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 26.06.2008 № 13 и п. 36 Постановления Пленума ВС РФ от 24.06.2008 № 11.

В КАС РФ введена норма, позволяющая истцу выбрать способ вручения другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов (7). Истец может самостоятельно направить такие документы либо это сделает суд. Примечательно, что с 15 сентября 2016 года документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме (8). Законодатель установил дополнительное требование к лицам, которые могут быть представителями в суде, – наличие высшего юридического образования (9). А если истец планирует вести дело самостоятельно, когда предусмотрено обязательное участие представителя, то при подаче административного искового заявления истец должен приложить к заявлению копию документа об образовании (10). Суд в некоторых случаях обязан назначить гражданину представителя со статусом адвоката, если у гражданина отсутствует представитель и:

 

1) неизвестно место жительства у административного ответчика либо

2) в отношении административного ответчика решается вопрос о принудительной госпитализации в психиатрический стационар или принудительном психиатрическом освидетельствовании (11).

Ещё одной новеллой административного судопроизводства является институт мер предварительной защиты (12). Порядок применения мер предварительной защиты аналогичен с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе, но по содержанию такие меры имеют отличия. В частности, суд может принять меры предварительной защиты при наличии в совокупности двух оснований:

 

1) если до принятия судом решения существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределённого круга лиц, в защиту которых подано административное исковое заявление;

2) если защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

КАС РФ наделяет суд полномочиями по поддержанию порядка в судебном заседании. Действия в отношении лиц, нарушающих установленные в суде правила и препятствующих осуществлению административного судопроизводства, называются мерами процессуального принуждения (13). К таким мерам относятся:

·  ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова;

 

·  предупреждение;

·  удаление из зала судебного заседания;

·  привод;

·  обязательство о явке;

·  судебный штраф.

Как видно, новыми мерами по сравнению с ГПК РФ являются ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова, а также обязательство о явке. В общие правила исчисления процессуального срока введена норма об исчислении срока часами. Так, течение процессуального срока, исчисляемого часами, начинается с наступления даты или события, которыми определено его начало (14).

 

Введены новые сроки принятия и рассмотрения административного искового заявления. Так, в ст. 127 КАС РФ установлен трёхдневный срок для решения вопроса о принятии административного иска. По ГПК РФ такой срок составляет пять дней со дня поступления заявления в суд (15). В ст. 141 КАС РФ определены общие сроки для разрешения административных дел: до трёх месяцев для рассмотрения дела Верховным судом РФ и до двух месяцев – для остальных судов. А для административных дел сложной категории продлить эти сроки возможно, но не более чем на один месяц.

Ст. 298 КАС РФ предусматривает общий срок для подачи апелляционной жалобы месяц со дня принятия судом решения в окончательной форме. Однако для некоторых категорий дел установлены сокращённые сроки подачи апелляционной жалобы. Так, в течение десяти дней жалоба может быть подана по делу:

·   о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении;

 

·   об административном надзоре;

·   о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке, о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке или о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулёзную организацию в недобровольном порядке;

·   об оспаривании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования.

А по делам об оспаривании нормативного правового акта, принятого избирательной комиссией, либо нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права граждан РФ на участие в референдуме установлен более сжатый срок – пять дней со дня принятия судом решения.

В КАС РФ установлены случаи, когда административные дела рассматриваются в порядке упрощённого (письменного) производства (16). Без проведения устного разбирательства дело может быть рассмотрено в следующих случаях:

·   всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие, и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным;

 

·   административным истцом заявлено ходатайство о рассмотрении дела в порядке упрощённого производства, и административный ответчик не возражает против применения такого порядка;

·   указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 000 рублей;

·   в иных случаях, предусмотренных КАС РФ.

Отдельно отметим, что при разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ правила упрощённого (письменного) производства по делам применению не подлежат (17).

Как видно, порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, детально урегулирован. Несмотря на то что КАС РФ во многом дублирует положения ГПК РФ, отдельные нововведения позволяют как сторонам, так и суду применять эффективный механизм судопроизводства в сфере административных и иных публичных правоотношений. Очевидно, что законодатель уделяет особое внимание сфере регулирования публичных отношений, чем и обусловлено внедрение в процессуальную практику Кодекса административного судопроизводства.

1    п. 15 ст. 20 КАС РФ

2    ч. 5 ст. 1 КАС РФ

3    ст. 3 Федерального закона от 08.03.2015 №22-ФЗ

4    ст. 4, 124 КАС РФ

5    ст. 38 КАС РФ

6    ч. 1 ст. 96 КАС РФ

7    п. 1 ч. 1 ст. 126 КАС РФ

8    п. 8 ст. 125 КАС РФ

9    ст. 55 КАС РФ

10  п. 4 ч. 1 ст. 126 КАС РФ

11  ч. 4. Ст. 54 КАС РФ

12  глава 7 КАС РФ

13  ст. 116 КАС РФ

14  ч. 4 ст. 92 КАС РФ

15  ст. 133 КАС РФ

16  ст. 291 КАС РФ

17  ч. 6 ст. 243 КАС РФ

 

Оставить комментарий

Убедитесь, что вы заполнили все обязательные поля отмеченные (*). HTML-код не допускается.

Известные цитаты

Twitter

Почему процветает объединение против граждан, пробуем разобраться. https://t.co/1tU7UpUFTv
Продолжаем раскрывать работу судей https://t.co/5h2siMv0nn